Старики-чиновники: не меньше трети высших должностных лиц в России - пенсионеры

В 2022 году президенту России Владимиру Путину исполнится 70 лет. «Важные истории» посчитали средний возраст чиновников высшего звена, выяснили, как он изменился за последние 10 лет, и узнали, насколько старше или моложе чиновники в других странах

«Засиделся» 

Год назад «Левада-Центр»* спросил у россиян, хотят ли они видеть Владимира Путина на посту президента после 2024 года, по истечении его нынешнего срока. Большинство из ответивших отрицательно (таких было 42 % — это максимум с 2014 года), объяснили это тем, что Путин «засиделся», ему «пора на пенсию», «пора отдохнуть» (так ответили 22 %). Еще 11 % считают, что проблема в возрасте: Путин «старый», а «нужны молодые», «нужен свежий взгляд».

В 2022 году Владимиру Путину исполнится 70 лет. Согласно опросу, проведенному «Левада-Центром»* в 2020-м, 62 % россиян хотят, чтобы предельный возраст президента был законодательно ограничен; 35 % не хотят, чтобы президент был пенсионером, а 23 % выступают за ограничение по достижении 70 лет. 

Из-за продолжительного срока нахождения у власти Владимира Путина эпоху его президентства сравнивают с «брежневским застоем» в СССР — когда средний возраст членов Политбюро ЦК КПСС превышал 60 лет (Брежнев руководил СССР с 1964 по 1982 год. — Прим. ред.). Средний возраст всей брежневской когорты власти (куда входило не только высшее руководство, но и правительство, а также парламентская и региональная элиты) составлял 55,9 года, следует из исследования ученых Института социологии РАН, которые проанализировали возраст элиты с 1984 года (к тому моменту высшее руководство все еще состояло из «людей Брежнева», отмечают исследователи. — Прим. ред.). В период правления Михаила Горбачева (1985–1991 годы) средний возраст высших чиновников снизился до 51,6 года, при Борисе Ельцине (был президентом России с 1991 по 1999 год) — до 50,2 года, а в начале президентства Владимира Путина он составлял 50,9 года. 

С самого начала своего правления президент Путин не раз повторял, что стране необходимы молодые политики: в 2007 году он собирался вовлекать в политику молодых, в 2013 году надеялся, что в России появятся молодые политические лидеры, в 2021-м заявил о желании «видеть патриотичную молодежь в политике». 

Однако за последние годы средний возраст высших чиновников в России вырос до 55 лет (подробнее — в главе «Как мы считали»). При этом почти половина российской молодежи не одобряет деятельность нынешней власти. Сегодня 48 % россиян в возрасте 18–24 лет считают, что страна движется по неверному пути, и 46 % представителей этой же возрастной группы не одобряют деятельность президента, следует из опроса «Левада-Центра»*, проведенного в 2021 году.

КАК МЫ СЧИТАЛИ

Для подсчета среднего возраста высшего эшелона российской власти мы собрали данные о том, сколько лет (на январь 2022 года) чиновникам из руководства ключевых органов власти: это руководство Администрации президента, члены правительства, сенаторы из Совета Федерации, депутаты Госдумы, члены Совета Безопасности, Государственного Совета и главы федеральных служб и агентств. Отдельно мы подсчитали, сколько лет главам всех регионов страны. 

Для сравнения с другими странами мы ограничили список чиновниками из высших органов законодательной и исполнительной власти: 

Россия: Федеральное собрание (состоит из двух палат — Государственная Дума и Совет Федерации) и правительство;
Беларусь: Национальное собрание (состоит из двух палат — Палата представителей и Совет Республики) и правительство (Совет министров);
Украина: Верховная Рада и правительство (Кабинет министров);
Казахстан: парламент (Сенат и Мажилис) и правительство;
США: Конгресс (Сенат и Палата представителей) и правительство (Кабинет министров);
Великобритания: парламент (Палата лордов и Палата общин) и Кабинет министров;
Германия: Бундестаг, Бундесрат и правительство;
Франция: парламент (Сенат и Национальное собрание) и правительство.

Для подсчета доли чиновников пенсионного возраста мы ориентировались на границу, которая установлена российскими законами на этот год: для мужчин возраст выхода на пенсию в 2022 году составляет 61,5 года, для женщин — 56,5 года. 

Источники данных: даты рождения чиновников — биографии на официальных сайтах государственных ведомств; списки действующих чиновников на 2012 год — антикоррупционные декларации за 2012 год, опубликованные на сайтах государственных органов и в базе «Декларатор».

ПОЧЕМУ МЫ ГОВОРИМ О СРЕДНЕМ ВОЗРАСТЕ

Наиболее распространенный способ определения среднего значения — подсчет среднего арифметического. Но если значения в наборе данных сильно отличаются, среднее арифметическое может исказить картину: например, когда в ряде чисел встречаются выпадающие значения, как очень высокий или низкий возраст по сравнению с остальными. В таких случаях принято считать медиану: она показывает число в середине упорядоченного набора чисел и будет означать, что половина чиновников находится в возрасте выше этой границы, а половина — ниже. 

В большинстве рассмотренных нами случаев медиана совпадает со средним арифметическим, поэтому в исследовании для простоты использовано понятие среднего возраста. В тех случаях, когда медиана отличается от среднего, мы дополнительно приводим и ее значение.

«Люди с советскими представлениями»

Самый «возрастной» высший орган власти в России — Совет безопасности (Совбез). Средний возраст его членов составляет 62 года (медианный — 65 лет). Здесь же самая высокая доля пенсионеров в руководстве: этот порог перешагнули 57 % членов Совбеза. Этот орган власти занимается «защитой государства от внешних и внутренних угроз». Сейчас именно в Совете безопасности обсуждают «кейсы вроде иноагенства и признания нежелательной организацией», рассказывал «Важным историям» политолог Константин Гаазе.

Карьера многих членов Совета безопасности начиналась еще в государственных органах СССР, что, как отмечают эксперты, могло повлиять на активизацию их деятельности по поиску «внешних и внутренних врагов» в последнее время. «В Совете безопасности концентрация людей, назовем их условно с „советскими представлениями“. Сам [Николай] Патрушев, глава Совета — это человек, одержимый конспирологическими теориями, на что отчасти накладывает свой отпечаток его возраст и то время, в которое формировались его взгляды, а также его трудовой путь, потому что его карьера целиком связана со спецслужбами, — говорит Андрей Колесников, политолог, руководитель программы „Российская внутренняя политика и политические институты“ Московского Центра Карнеги. — Это один из консервативных органов, где концентрируются в том числе люди соответствующего возраста. Их биография, специальность плюс возраст дают совершенно взрывной эффект в виде такого вот [конспирологического] отношения к миру». 

На втором месте по самому «преклонному» среднему возрасту — Администрация президента (АП), которая обеспечивает деятельность Владимира Путина и следит за исполнением его решений. Средний возраст руководства Администрации составляет 58 лет (медианный — 57 лет). Треть руководителей в АП уже перешли порог пенсионного возраста.

Похожие показатели у верхней палаты парламента — Совета Федерации. Средний возраст его членов — 57 лет (медианный — 58 лет). Совет Федерации на втором месте по доле пенсионеров в своем составе: 39 % сенаторов находятся в пенсионном возрасте. Именно в Совете Федерации служит самый «возрастной» российский чиновник на руководящем посту — 92-летний сенатор Николай Рыжков. Его политическая карьера началась 47 лет назад — еще при Леониде Брежневе. В 2020 году Рыжков стал одним из десяти «инертных сенаторов», которые не внесли на рассмотрение Госдумы ни одного законопроекта за весь срок работы предыдущего созыва, следует из рейтинга Института социальных исследований и развития гражданских инициатив. 

Средний возраст депутатов Госдумы — 53 года, среди них — 25 % пенсионеров. Старейший депутат — 85-летний Владимир Ресин. Он избирается в Госдуму с 2011 года и за это время не произнес на заседаниях ни слова, выяснили «Важные истории». Политолог Андрей Колесников считает, что сохранение чиновничьего статуса в случае старейших парламентариев, таких, как Владимир Ресин или Николай Рыжков, — это «награда за заслуги». «Ресин — это такой осколок лужковской эпохи, человек весьма влиятельный, много кому помог. И, вероятно, это форма благодарности. Зачем ему проявлять инициативу, если он просто находится в этом статусе? Если он вообще о нем помнит, — говорит Колесников. — То же с Рыжковым в Совете Федерации. Наверное, ему сейчас уже не до законодательных инициатив. Это, скорее, сугубо почетные должности». 

Средний возраст членов правительства, которое по большей части состоит из федеральных министров, — 54 года (медианный — 55 лет). Четверть членов правительства — пенсионеры. Самый пожилой министр — глава Министерства иностранных дел Сергей Лавров, которому в 2022 году исполнится 72 года.

Такой же средний возраст (54 года) у глав федеральных ведомств и агентств, среди них 29 % пенсионеров. В тройку старейших руководителей входит глава Федеральной службы безопасности (ФСБ) — 70-летний Александр Бортников.

Самыми молодыми российскими руководящими чиновниками оказались губернаторы: средний возраст глав регионов составляет 51 год (медианный — 50 лет); 12 % губернаторов находятся в пенсионном возрасте.

Чем ближе к президенту, тем заметнее старение и ниже сменяемость власти

Вместе с Владимиром Путиным стареет и остальная российская власть: средний возраст чиновников при действующем президенте растет с каждым годом. Больше всего по сравнению с 2012 годом вырос средний возраст членов Совета безопасности и правительства. Высшие чиновники этих ведомств «постарели» в среднем на семь лет за десятилетний срок (медианный возраст членов Совета безопасности вырос на девять лет, правительства — на восемь лет).

В среднем на шесть лет постарели чиновники на руководящих постах в Администрации президента (медианный возраст вырос на пять лет). Средний возраст служащих в парламенте (как депутатов Госдумы, так и членов Совета Федерации) вырос на два года. 

Единственным исключением стали главы регионов — за 10 лет средний возраст губернаторов уменьшился, но лишь на год (медианный — на два года). 

Изменение среднего возраста российской правящей элиты напрямую зависит от ротации кадров на высоких должностях. «Власть меняется, происходит постоянный процесс ротации», — утверждал пресс-секретарь президента Дмитрий Песков, который сам занимает руководящую должность в АП уже больше 20 лет. Однако значительная часть высших чиновников России, которые занимали свои посты на момент начала нового — третьего по счету — президентского срока Путина в 2012 году, остается на своих местах и сейчас, показало исследование «Важных историй». 

Чем ближе орган государственной власти к президенту, тем ниже уровень сменяемости власти. За 10 лет состав членов Совета Безопасности изменился только наполовину: 49 % чиновников Совета, служивших там в 2012 году, остаются на своих местах и сегодня. В Администрации президента за 10 лет руководящие чиновники не сменились на 39 % должностей. Президент лично назначает и освобождает от должности членов Совбеза и руководство АП.

«Действительно, чем ближе к главе государства, тем меньше ротация, поскольку у нас все вертикализировано. „Политбюро“, ближний круг президента, конечно, ротируются мало, — подтверждает политолог Андрей Колесников. — Основное свойство этой власти на ее верхушке — это несменяемость. И отсутствие ротации — один из главных недостатков той системы, которую они построили. Все-таки главные, ключевые фигуры никогда не выпадали из разных сфер власти. Это свидетельство окостенения и готовности сидеть до последнего, вцепившись в государственную власть».

В тех органах власти, формирование которых по закону зависит от выборов, ротация выше. Так, состав Совета Федерации за 10 лет поменялся на 85 %, Государственной думы — на 67 %. Однако, по словам экспертов, эта ротация не означает, что власть реально сменяется. «Совет Федерации — такое место, куда сгружают предпенсионеров, и потом они естественным образом уходят [на пенсию]. Или, наоборот, там находятся люди, которых готовят к возможному карьерному взлету, и они ждут каких-то назначений в исполнительную власть, будучи там председателями комитетов. То есть там ротация естественная, хотя она не является признаком сменяемости власти», — отмечает Андрей Колесников. По его словам, ротацию в Государственной Думе обеспечивают выборы. «Каждые выборы — это повод предъявить избирателю какие-то новые лица. Это опять же не означает серьезной сменяемости, потому что эти лица обычно еще хуже с точки зрения их идеологических воззрений, чем предыдущая когорта», — говорит политолог.   

Андрей Колесников

Политолог, руководитель программы «Российская внутренняя политика и политические институты» Московского Центра Карнеги

Исключением из списка назначаемых президентом чиновников стал состав правительства, который за 10 лет поменялся на 76 %. Произошло это лишь в 2020 году, когда Путин назначил нового премьер-министра и почти целиком обновил кабинет министров (по старой Конституции, действовавшей в 2020 году, федеральных министров назначал президент, формально по предложению председателя правительства. — Прим. ред.). Однако, несмотря на обновление состава правительства, оно не стало моложе: средний возраст нового правительства выше, чем десятью годами ранее.

Еще сильнее обновился состав глав российских регионов: за 10 лет власть сменилась в 82 % регионов. Самая массовая волна отставок губернаторов пришлась на 2017–2018 годы, когда были заменены главы 40 регионов. Тогда Владимир Путин объяснял, что цель отставок — сформировать губернаторский корпус «из молодых, перспективных, современных людей», но средний возраст руководителей регионов до сих пор существенно не уменьшился. 

«У президента есть запрос на омоложение. Но речь идет об омоложении на среднем уровне. Его друзья остаются его „высшим кругом“, высшие чиновники остаются на своих местах. Но тем не менее им нужна смена. Путин собирается жить дольше, чем его ближний круг, поэтому ему в скором времени понадобятся молодые лоялисты на высших постах, — говорит политолог Андрей Колесников. — Многие люди проходят испытательный срок через систему „Молодые лидеры России“, через вице-губернаторские посты, через посты региональных министров. От новых молодых технократов требуется, чтобы они были эффективными, чтобы у них в регионах не бунтовало население, чтобы социальная помощь предоставлялась вовремя, чтобы лояльность покупалась вовремя, чтобы на федеральном уровне пополнялся бюджет. Эти задачи должны решать сравнительно молодые, новые технократы, они нужны тем, кто наверху. Путин будет сидеть столько, сколько ему надо, но ему будет нужна поддержка молодых когорт управленцев».

Между Беларусью и Казахстаном

Средний возраст руководства высших органов законодательной и исполнительной власти России — 55 лет. Это выше, чем в Беларуси, где президент Александр Лукашенко находится в должности главы государства 28-й год, а очередная его победа на выборах в 2020 году привела к гражданским протестам. Там средний возраст чиновников такого же звена составляет 53 года. Члены парламента Беларуси в среднем моложе российских на год, а члены правительства — на два года. 

В соседнем Казахстане власть в среднем старше, чем в России. Средний возраст законодательной и исполнительной власти там составляет 57 лет. Если средний возраст членов казахстанского парламента совпадает с российским, то члены правительства (оно обновилось в январе 2022-го в результате гражданских протестов, возникших в результате резкого роста цен на топливо) старше российских на пять лет. Одним из главных лозунгов проходивших в начале января протестов был «Дед, уходи», обращенный к многолетнему лидеру страны, бывшему президенту Нурсултану Назарбаеву. «В Казахстане это [возраст власти] тоже было признаком окостенения, что привело к этому слогану. У нас тоже сидит человек не слишком молодой и рискующий свой статус президента трансформировать в статус отца нации и дожить до того времени, когда уже ему скажут: „старик, уходи“. Его уже называют дедом в социальных сетях», — говорит политолог Андрей Колесников.

Среди постсоветских стран сильнее всего от России отличается ситуация в Украине. После прихода к власти самого молодого президента Украины Владимира Зеленского (на момент вступления в должность ему был 41 год) средний возраст законодательной и исполнительной власти составляет 44 года. Депутаты Верховной Рады в среднем на 11 лет младше членов российского парламента, а средний возраст министров в среднем на 10 лет ниже российского показателя. 

«Что касается восточноевропейских стран и стран Балтии, то там проходили очень радикальные реформы, там очень хотели уйти от всего советского. И управленческий класс быстро стали составлять люди молодого возраста, когда министрами даже становились люди до 30 лет, потому что шло тотальное обновление элиты, — объясняет политолог Андрей Колесников. — Есть политическая культура старая в принципе, и она становится политической культурой стариков, а есть политическая культура молодая, и это культура молодых. Страны, которые хотели бы динамично развиваться и быстрее избавляться от этого следа Советского Союза, быстрее омолаживаются».

Средний возраст представителей законодательной и исполнительной власти в странах западной Европы также ниже, чем в России. В Германии в среднем такие чиновники моложе российских на четыре год, во Франции — на год. По словам Андрея Колесникова, многое зависит от первого лица страны: например, президент Франции Эмманюэль Макрон, став первым лицом страны в 39 лет, омолодил и состав французской политической элиты.

По-другому обстоят дела в Великобритании: там средний возраст правящей элиты на год выше российского. Такая ситуация в Великобритании объясняется тем, что одна из ветвей парламента — Палата лордов, которая почти не имеет влияния на законодательную деятельность, включает людей, которые могут находиться на посту пожизненно (статус лорда назначается монархом или переходит по наследству. — Прим. ред.). Без ее учета члены парламента Великобритании в среднем моложе российских на четыре года, такая же разница в возрасте у министров двух стран. 

Еще одна западная страна, где законодательная и исполнительная власть в среднем старше российской, — США, которой правит самый старый президент в истории государства, 79-летний Джо Байден. Там средний возраст высших чиновников составляет 60 лет. Члены парламента США в среднем на семь лет старше российских, министры — на четыре года. Как следует из анализа состава нынешнего парламента (в США он называется Конгрессом. — Прим. ред.), он стал «старейшим» из всех конгрессов как минимум за последние 20 лет. Это привело к недовольству американцев: более половины из них считают, что в стране необходимо установить максимальный возрастной ценз для чиновников, следует из опроса общественного мнения, проведенного в 2022 году.

Как Путин отменял возрастные ограничения для чиновников

В отличие от США, в России законом установлены ограничения по предельному возрасту нахождения чиновника у власти. В начале первого срока Владимира Путина эта граница составляла 65 лет. Заменивший Путина на посту президента в 2008 году Дмитрий Медведев выступал за омоложение чиновничьего аппарата: в 2010 году он снизил этот возраст до 60 лет. 

Но в 2013 году Владимир Путин после возвращения в кресло президента снова разрешил высокопоставленным чиновникам работать до 70 лет. На своем нынешнем сроке президентства, в 2021 году, Путин отменил возрастные ограничения для назначаемых им госслужащих. Он подписал закон, который позволяет чиновникам, назначенным лично президентом, оставаться у власти и позже достижения 70 лет.

Кроме этого, президент годами постепенно повышал предельный возраст нахождения чиновников на отдельных постах. Так, в 2012 году Путин отменил возрастной ценз для главы Верховного суда: уже 33 года этот пост занимает Вячеслав Лебедев, которому в 2022 году исполнится 79 лет. Ранее, при Медведеве, был отменен предельный возраст пребывания в должности председателя Конституционного суда: уже 19 лет на этом посту служит Валерий Зорькин, который тоже отметит 79-летие в этом году. 

В 2015 году Владимир Путин увеличил предельный возраст службы прокуроров с 65 до 70 лет. Тогда же Юрий Чайка, на тот момент генеральный прокурор, как раз приближался к своему 65-летию. В 2019 году президент снял возрастные ограничения для ректоров МГУ и СПбГУ. В 2021 году Путин продлил предельный срок для военной службы генералов армии — раньше он составлял 65 лет, теперь контракт военнослужащих может быть продлен на срок, «установленный главой государства». В списке генералов армии, перешедших 65-летний порог, — главы силовых ведомств: 67-летний глава Минобороны Сергей Шойгу, 67-летний глава Росгвардии Виктор Золотов, 70-летний глава ФСБ Александр Бортников. 

«Думаю, что это было сделано для ближайшего окружения, для верных людей, проверенных, — объясняет политолог Андрей Колесников. — Эти люди во всем благодарны власти, от них нельзя ожидать никакого подвоха, потому что их задача — досидеть до пенсии. Например, [Виктор] Садовничий, ректор МГУ, много услуг оказал Путину, и Путин ему оказывает в ответ те же самые услуги. [Валерий] Зорькин сидит в Конституционном суде много-много лет. Конституционный суд Зорькина оправдал внесение изменений в Конституцию 2020 года по очень слабым основаниям. Вот ровно для того его и держат. Он исполняет свои обязанности исключительно так, чтобы быть лояльным первому лицу и поддерживать автократическую вертикаль. Так что это поддержание на плаву „старой гвардии“ — здесь действуют соображения удобства и благодарности».